自宋太祖时期开始，公使库便被设立于国家财政体系中。宋朝政府的这一公共开支主要用于接待往返的官员，包含宴请和馈赠，实际上是给予政府官员一笔灵活运用和自行支配的办公经费，类似于现代的报销制度。然而，这笔经费不仅用于官方馈赠，还在某种程度上承载了提升官员生活福利、改善其经济条件的多重功能。

从上述来看，在合理制度的规范下，公使钱的使用确实能对朝廷的统治提供支持。但随著宋朝社会的不断发展，这一公务支出逐渐增加，加之官员在实际使用过程中出现的滥用、贪污与挥霍现象，导致“公使钱”制度逐步陷入衰退。尤其是南宋时期，南宋政权与其说因无作为，不如说是无能为力。“白财动人心”，公使钱的过度消耗无疑使国家的经济实力受到严重削弱，官场的腐败现象愈演愈烈。

由此可见，南宋“公使钱”制度的衰微，是社会发展的必然结果，也是自北宋时期就被埋下的隐患所致。一个制度在建立之初，必然需要在治理国家方面具有其必要性，并且得到足够的财政支持。若能不断完善进化，便能惠及后代；反之，弊端愈演愈烈，最终走向衰退。正所谓“总把新桃换旧符”，这是社会发展中不可避免的规律。

1. 一去不复返的决策

宋太祖设置公使钱，正是借鉴了五代时期的治国经验。“盖祖宗时，以前代牧伯，皆敛于民以佐厨传，是以制公使钱以给其费，惧及民也。”这既是为了防范官员的腐败行为，也是对民生问题的深切关怀，宋太祖的用心可谓良苦。从现代的视角看，公使钱制度的确具有合理性。一定程度上的财政保障，能减少官员冒险贪污公款以满足个人私欲的可能性，同时增加违纪的成本，因而，公使钱可以视为制度化管理的重要典范。因此，即使在财政状况不佳的情况下，仍有部分官员反对取消这一制度。

在庆历时期，有位皇帝企图削减军事上的公使钱，范仲淹与韩琦则对此提出反对：“窃以国家逐处置公使钱者，盖为士大夫出入及使命往还有行役之劳……盖养贤之礼不可废也。”他们认为“顾小利而忘大体”的做法不可取。另外，宋太祖当初设立公使钱制度的目的，亦是希望通过“怀柔政策”来平复五代十国时期留下的地方势力。早期的节度使权力根基深厚，威胁着新政权的稳固，为了缓解这种局面，宋太祖甚至以“杯酒释兵权”的方式，采取了类似的策略。

公使钱制度的初衷是通过“高官厚禄”的方式来实现显著成效，最终达成“租赋悉归公上，民无苟敛之患”的局面，实现了中央集权的目标。然而，随着时间的推移，公使钱制度并非不可逆转，只是后续的管理和制度保障逐渐乏力而导致其衰落。

2. 体制的脆弱

公使钱在最初设立时带有明显的目的性，但制度本身却并不完善。在太宗时期，公使钱的分配尚未实现统一，部分州郡并没有享受到这一待遇。《宋史职官十二》记载，“淳化元年（年）九月，诏诸州军监县无公使处……”，其中无公使处便意味着没有公使钱，逢年过节一些地方的官员只能获得有限方的款项，用于应付茶饮和宴请的开支。

其次，由于制度尚不完备，公使钱的发放标准也不统一，数额可谓千差万别，并且在历次调整中呈现逐步增加的趋势。太宗时期，部分中央官署与地方政府的公使钱达成了一些固定额度。《新安志》记载称，“国朝典故，三京及诸州府军监公用钱旧皆有常数……”而后又经历几位皇帝的调整，例如真宗为了“差定诸州军公用钱”。

在仁宗时期，终于制定了统一的公使钱标准：“公使钱始立定额。自二百贯至三千贯止。”到熙宁四年，标准再次被调整为：“量入为出……若三京三路帅府、成都、杭、广自来所用多者，增其数。”??宁五年时再次提高标准，形成诸路州军公使钱的普遍性。

由此，可以看出公使钱已然成为官俸的重要部分，反映出一个国家的财政状况。正如哲宗在位时，便使用削减公使钱的方法来应对国家财政困难：“并分大郡、次郡、初除、次郡，俸钱各减四分之一，移大郡全给。留后、节度使分大镇、次镇、小镇……”。然而，届至宋徽宗时期，公使钱又出现了增加，熙宁、元丰时代，仅少数官员的公使钱便可达到贯数，而到了宣和年间，这一数据更是普遍达到了“知通所得数倍，或至千贯”的程度。

本应作为国家法度一部分的公使钱制度，实际上却随皇帝个人的意志而变化，缺乏健全的法律体系，这也正是“人治”相较于“法治”的最大缺陷所在。

3. 使用范围模糊不清

缺乏规范作为底线，公使钱的使用范围同样显得不明确。公用钱的主要办公用途，即用于馈赠接待，包括赴任或卸任的官员、路经的官员，这自周朝以来便是尊重礼仪的标志，符合君主之道。当时，任扬州知州的苏轼也曾提到：“三年之间，八易守臣，将迎之费相继不绝。”

宋代借鉴唐朝灭亡所带来的教训，虽然设立了相对完善但颇为复杂的官员管理制度，但官员异地任职的要求，造成了不得不举行不同形式的饯行酒宴，地方官员的频繁轮换以及监督制度要求官员定期巡视，本就增加了迎送过程中的公费支出。

由于国家律令对公使钱的限制较少，地方官员在支出使用上较为自由，常常会超出设定的范围：如用公使钱购买节日礼物等。文彦博就曾提到：“向时曾令公使置例册，端午知州送粽子若干个，亦上例册，人以其削弱为笑。”综合来看，公使钱本是为国家和社会所需设立，但其管理漏洞百出，逐渐演化为官员权力寻租与挥霍的工具，这也导致了宋朝南渡后国力大幅滑坡，在财政极其捉襟见肘的情况下，公使钱注定会走向衰微。

当顽疾已久时，如不果断行断，反会遭致更大的混乱。宣和末年，正值宋金之间的战争频繁，宋室南渡，在这一历史背景下，战乱导致的民生百废待兴，然而南方地域狭小，朝政难以恢复，原本的公使钱制度也只会成为加速王朝灭亡的助推器。一个制度若不能有效服务于经济建设，便应果断废除，可惜在南宋时期，公使钱制度却不断蜕变，最终反败为胜，名存实亡。

1. 南迁后的动乱，朝政岌岌可危

南迁后，宋朝的政策经历了剧烈的变化，外有金国和蒙古的强敌相逼，内部则因主战与主和之间的争论而产生了激烈的政治分歧，在现实与理想、存亡与发展的矛盾冲突之下，朝政变动频繁，统治者几乎无法有效专制。面对内忧外患，南宋政局的不稳定使得皇帝的意志难以主导国政，中央政府摇摇欲坠，也就难以顾及各地财政，“皮之不存，毛将焉附。”此时，作为中央与地方财政集中调配机制的“公使钱”制度，其历史使命自然与国家命运相挂钩，只能苟延残喘。

2. 礼赠之名，实为贿赂

面对朝政混乱，吏治日益腐败，南宋时期尤为盛行官员之间的私下馈赠，且馈赠的次数和金额常常严重超出标准，动辄便是价值上万的物品。官员们常常以馈赠为名，借此进行相互贿赂，甚至形成了结党营私的现象，公使钱被戏谑地称为“私使钱”，使得官场风气陋习丛生。史书记载：“诸司互以钱物馈送，皆以折酒为名，赇饷相通，专济私欲。”

这种贪腐行为的普遍发生使得官员们理直气壮，而“法不责众”的心态更加助长了腐败风气的蔓延，使当时的社会道德水准日益下降。

3. 偏安一隅，士气低迷

林升在诗中讽刺道：“暖风熏得游人醉，直把杭州作汴州。”在官员滥用公使钱，加之贪图享乐，而不思进取的状态下，这一制度存在的意义几乎被彻底抹杀。宋代官员的宴饮次数和规模远超以前的朝代，不良风气的蔓延让人堪忧，甚至有言论称：“自和好以来，边将无所事，惟以酒食宴乐，荀苴问遗，名声相倾。惟恐不逮。”

原本用于优待官员的公使钱却被用于奢靡和享乐的消费，北宋时期尚可控，及至南宋时已然变本加厉，甚至某些地方官员借“公使钱”的名义对民众进行剥削。面对朝廷监管的乏力，这种行为逐渐演变为简直赤裸裸的掠夺行为。

一个国家的制度是统治者意志的体现，必须由国家的强制力来保障其实施。若整个国家无法有效执行这一制度，那么实际上这一制度便不复存在。公使钱制度之所以能在辉煌的时代诞生，主要是因为当时朝廷权威较高，同时社会经济的迅速发展也助力了这一制度的落实。然而，南宋经历政权突变，失去了威信，也令经济急剧下滑，结果导致公使钱制度逐渐蜕变和衰落。

不可否认的是，“公使钱”制度从一开始确实发挥了应有的作用，但之后却失控失序。在制度管理上漏洞百出，北宋时期就已经显现出问题，统治者虽有心逐渐废除，但却往往难以奏效。正如历史常常证明，靡不有初，鲜克有终，任何制度在设立之初都应在推行之前经过充分的试行与验证。

就像邓小平实施改革开放的设想，建立经济特区，哲学上的真理从特殊性向普遍性的转变，通常需要经历漫长的探索过程。