唐初，为巩固统治，保证统一战争之后地方的安定，唐初两代统治者在位时，出现官爵封赏过甚、官员队伍过于庞大的问题。

地方州县官员数量较之前历史时期大幅增加，这就导致唐帝国出现中央对地方官员表现难以做到全面掌控的问题，构成对国家政权稳定和官员队伍建设的隐患。

针对这样的现实情况，遣使监察成为国家监察制度的关键组成部分。

观风俗使、黜陟使、巡察使

1、观风俗使

贞观时期，为能对全国各地的行政活动进行有效管理和控制，把国土划分为“关内道、河南道、河东道、河北道、山南道、陇右道、淮南道、江南道、剑南道、岭南道”，即“贞观十道”。

这一时期对国土进行划分，方便了国家对地方的监察。

唐代遣使监察最早的记载开始于贞观八年（634）。

唐初的中央政府为达到“黜陟幽明”的目的，决定派遣“行人之官”，从而“观风俗之得失；察政刑之苛弊。”

力求得到真实情况的有效反馈，选择萧瑀、李靖、杨恭仁、窦静、王珪、李大亮、刘德威、皇甫无逸、韦挺、李袭誉、张亮、杜正伦、赵弘智，这几位等级相对较高，而且具备一定行政管理经验的官员对地方官员进行监管。

这是最早出现在史书中，能够有明确诏书和制度规定的监察使职派遣行为。

同样的记载也出现在其他史料中，如《旧唐书》中的记载可与之相互印证。

唐朝最初设置的监察使职名称为“观风俗使”，承担的职能是代表皇帝的意志巡行地方，对地方的行政活动进行管理，任职官员为中央的高级官员，以兼任的身份出使巡行地方。

“观风俗使”在制度设计上，具有以下共同特点：

第一，官员本职级别比较高，拥有极强的社会影响力。例如李靖、萧瑀、杨恭仁、王珪等较为重要的大臣，或者在行政工作中能有较为清晰认知的官员；

第二，分布地域广，任职灵活。

例如，李大亮任职“剑南道巡省大使”，李袭誉则任职“江南道巡察大使”，覆盖面广，任职名称各不同，执行的职能均为“巡省地方风俗”。

第三，临时任职，事了则废。此次以“观风俗”作为巡行地方的官职名称，遣使监察之后则即废止。即《唐会要》中记载“自贞观八年以后不置。”

遣使巡行地方，成为唐初巩固政权的重要手段，唐初以“使职差遣”为职官制度主要特征，因此承担巡行监察地方职能的监察使职派遣，也就成为政权巩固的常态化操作，“观风俗使”的名称也不再出现，取而代之的是职能更加广泛、权力更大的“黜陟使”。

唐初观风俗使的任命是从国家高级官员开始的。

唐朝初期是国家制度初创的阶段，需要从作为国家制度设计的最初尝试。其中，李靖在贞观八年的任职情况，在《旧唐书》中被记作“观风俗使”，《唐会要》则记为“黜陟使”。

但两种官职名称并无实际职权上的不同。

2、黜陟使

黜陟使的权限范围较之前的观风俗使更大，能够对有为官员进行荐举提拔。但在最初的使职派遣中，并未对此进行特殊声明。

根据《唐会要》记载，贞观八年，唐廷派出“十六道黜陟大使。”

这是最早关于“黜陟使”的记载。

当时，唐太宗因“畿内”的黜陟使人选未能得到落实，向房玄龄询问应该派遣何人，李靖推荐魏征，太宗否定之后派遣李靖出使，李靖当时担任尚书右仆射。

由此可见，黜陟使的派遣人选需要从上层官员中选择。

唐初，遣使监察的行为，以巡视为主。至贞观二十年（646），开始对监察使职的职权进行规范，将监察使职的职权进行扩展，并且明确写入任职命令中，即：“贞观二十年，遣大理卿孙伏伽等二十二人，以六条巡察四方，多所举刺。”

这是监察使职的相对规范的一次派遣活动。

监察使职，从此成为正式的监察官员，出现在国家的监察体系中。

“使职差遣”的制度体系中，监察使职的职权进行了制度化的规范，所以黜陟使成为监察使职制度在唐朝成熟的标志，任命范围在扩大。

3、巡察使

唐初黜陟使和巡察使就是作为国家监察制度的补充部分而设置。监察制度的改变和微调，使中央派出的巡察使能够成为统治者对地方监督管理的一种补充，也对开元年间采访使的任命奠定了基础。

因此，巡察使的任命，成为了统治者在地方的又一权力体现。

监察使职在唐朝发展历程是一个逐渐完备和进步的过程，直到中晚唐时期，出现与行政权混同的特点，这和古人官职名称并不统一，职权同一的情况有关。

巡察使的名称最早出现在贞观八年。

例如，李袭誉在此次巡行时被任命为“江南道巡察大使”，李大亮的临时官职名为“剑南道巡省大使”。可见从这个时期开始，已经出现以“巡察”命名的临时监察使职，任职范围广泛。

从国家制度层面的规定，最早出现于神龙二年（706），当时皇帝将左右台及五品官员分为十道巡察使，两年一换，达到查察州郡官员的目的。

这是“巡察使”这一官职名称第一次正式出现在史书记载当中。

从此，巡察使开始走向规范化、制度化，成为监察使职的正式名称。唐朝设置的巡察使每年任职时间范围是，“三月已后出都，十一月终奏事”。

但是由于来去匆忙，完成该次派遣的任务即任职结束，因而实际的工作效果得不到保障。但从巡察使的任命开始，任职时间与地点出现固定化、程序化的特点。

因此，中央政府能够从一定程度上做到真正意义上的控制。

按察使的任命也就应运而生。设置按察使之前，唐代通过在地方设置都督府的形式，对地方行政形成监督和考察。

都督任职地方能够对不法行为进行关注和纠正，实际上是为促进国家地方治理的改观。

都督府的特殊性质，会形成地方割据威胁到中央集权，为避免出现东汉末年那样割据混战的风险，于是在景云二年（711）朝廷废止都督府，通过按察使对地方的行政活动进行监督和考核，这也就成为按察使设置的开始。

按察使

按察使，从景云二年闰六月开始设置。

按察使经历过一个不断废除和设置的过程，在众多史书中，对此变化均没有正面或侧面的描述作为证据来解释按察使不断被设置和废除的原因。

采访使

采访使的任命开始于开元二十二年（734），一直持续到中唐时期观察使设置为止。

采访使的设置与当时的人口、领土之间有密切的联系。据今人研究，这个时期唐朝户口达到约为8018710户。

人口的增长，人员流动都会对统治集团内部的稳定产生负面影响，监察工作也因此面临新的问题，故而需要形成一个高效且能够达到统治目的、覆盖全国范围的监察使职系统。

在此以前，行使监察使职和地方行政监察职能的官员人数不定。

因此在选任官员时朝廷会对其行政执行能力和个人品德进行严格的考察，以保证这些官员日后能在国家层面的监察工作中，负责考核、监督地方的民政、财政、军政、人才荐举与选拔等工作。

因此，开元二十二年监察使职的派遣进行了一定程度的调整。

调整为十五道，分别是：京畿道、都畿道、关内道、河南道、河东道、河北道、山南东道、山南西道、陇右道、剑南道、淮南道、江南东道、江南西道、黔中道、岭南道，以“六条”作为当地的巡察标准，并以此作为国家对地方行政活动监督检查的重要标准。

这也是作为监察制度执行的通常手段。“两畿”则以中央宰相大臣作为人选，其余则将监察权部分下放任命兼职官员。

比如，采访使、京畿采访使，对“西京”的范围进行管理与监督，对“都畿”即东都洛阳当地的行政官员进行监督与管理；关内采访使则必须由在京任职的官员兼任，以保证巡行能够得到有效的监督与检查管理。

采访使，这一职务相对于前代的观风俗使、黜陟使、按察使，职务之间的跨度是最小的。

唐玄宗统治末期，一些特殊地位和地域的采访使，他们在任职监察类职务之外，拥有军事职能，成为当地一支重要的军事力量，开始成为地方对中央的威胁。

又如，陈留太守张介然，于天宝十四年（755）在河南采访使的职务之外，加“节度”的名号，称为“河南节度采访使”；

唐代宗室李峘则在玄宗时担任以及“剑南节度采访使”；安禄山更是早在天宝二年（743），在范阳节度使的基础上，兼任河北道采访使。

这成为采访使成为当地军事长官、掌握兵权的开始。

天宝年间，国家制度趋于成熟，监察使职在这个时期发展到成熟阶段。