宋太祖自登基以来，为了避免重蹈前朝的覆辙，采取了一系列措施，如收回精兵、削弱地方权力、控制钱谷等，从而将皇权加强到了前所未有的高度。经过这些调整，地方对中央的威胁在宋代基本得以解决。虽然中央集权得到了强化，但在制度设计上，过度的权力制衡却也导致了各方势力间的相互牵制，造成了行政效率的低下。宋代官僚机构的膨胀，如同煮汤时盐多了加水，水多了再加盐，形成了一个恶性循环。“官员数量增多，事务繁杂，导致衙门的参照工作不断增加，导致行政程序出现滞缓。”

到神宗时期，冗官、冗兵、冗费的现象愈发严重，许多案件甚至经过五到七年才能做出决策，“天下文书，甚至有些要经过五、六年的时间才得以裁决”。因此，王安石主导的熙宁变法以及宋神宗的元丰改制便应运而生。本文的重点不在熙宁变法，因此暂且按下不表。元丰改制的核心内容可归结为两条：一是改革官阶制度，二是恢复三省六部制。与此同时，外制官——如知制诰、直舍人院等职务由于与三省职能重叠，最终被撤销，从而带来了他们职权的变化。

唐宋时期的“外制官”制度，本质上是皇权与相权斗争并相互妥协的产物。长期以来，发出政令的机关由于其特殊地位，实际上控制了国家的政权，因此成为了皇权与相权争夺的焦点。在唐朝初期，中书舍人掌握草诏出令权，地位极高，但实际上中书舍人隶属于三省六部的行政体系，属于外朝官员，且其职责侧重于协助宰相处理政务，这在当时并不利于皇权的增强。为此，唐初的皇帝便开始通过亲近大臣来削弱中书舍人的草诏出令权。

至唐玄宗时期，为避免受制于相权，开始任用翰林学士来帮助皇帝发布政令。这样一来，发布政令的体制就形成了“双轨制”：翰林学士代替皇帝草拟并发布政令，称为“内制”；而中书舍人则代替宰相草拟通过宰相发布的政令，称为“外制”，两者合称为“两制”。在唐宋时期，翰林学士和中书舍人分别代表皇帝和宰相的意志，草拟政令，并通过各自的方式将皇帝的意志转化为正式的公文。尽管这两类官员的品级不算高，但他们和皇帝关系紧密，因此，他们常常能影响皇帝的决策，甚至有时会代表皇帝或政府处理各种临时事务。

安史之乱后，唐玄宗时期的“两制”虽未成熟，但这一体制逐步得到完善，尤其在唐朝后期。经过五代时期的延续，北宋前期，这一体制发展到了顶峰。随着内制官和外制官的地位交替变化，体现了皇权与相权斗争的波动。

“两制”官制的本质是削弱相权，强化皇权，历代皇帝都试图通过分割中书舍人的权力来削弱相权。因此，中书舍人的地位逐渐下降，而作为内制官的翰林学士的地位则逐渐上升，尤其在皇帝对翰林学士的选拔上，要求越来越高，虽然名义上翰林学士的地位不如中书舍人，但其实际权力却大为增强。

到了北宋时期，外制官的主要职责已经变成了起草大部分官员的任命文书，这种职能被称为“专职诰命”。外制官不再参与决策或谋划重大政令，而只是处于人事任命程序的末端。与唐朝前期相比，外制官的地位已经下降许多，但皇权与相权的博弈并未结束，外制官的角色也并未完全消失。

北宋时期，尽管外制官的职权有所削减，但他们并未甘于仅仅作为起草诏令的官员。通过不断努力，外制官最终在仁宗时期成功争取到了对人事任命的封驳权，特别是在对某些任命的反对中，他们的影响力逐步增大。举例来说，苏颂等三舍人在神宗熙宁三年多次通过缴还词头的方式，试图迫使宋神宗及王安石改变对李定的任命，虽然最后王安石的任命依然通过了，但这场权力斗争却明显彰显了外制官影响力的提升，尤其是苏颂因罢免知制诰之职而离开，进一步说明了外制官在政务中所扮演的重要角色。

元丰改制后，外制官职能和职权有所改变。中书舍人继续负责草拟诏令，门下省审议、尚书省执行，外制官在管理上的权力变得更加集中。外制官的封驳权，甚至成为了官制中制度化的部分。根据《神宗正史·职官志》记载，元丰改制后，外制官的职责和权限得到了进一步的确认和明确。特别是他们在审核人事任命时，发挥了重要作用。

虽然外制官的职能扩大了，但仍未改变其作为“起草诏令”的初衷。元丰改制并未对皇权构成威胁，虽然在形式上，外制官的职能发生了变化，但实际职权仍然是服务于相权，最终未能挑战皇权。随着制度的演变，外制官地位的变化与相权的兴起也不可避免地发生了。

宋神宗在实施元丰改制时，试图按照《唐六典》构建完备的官制体系，旨在提高行政效率、减少财政支出，尤其在财政上取得了显著成效。据《续资治通鉴长篇》记载，神宗时期官俸支出大幅减少，每月节省了约二万贯，改制取得了巨大的成功。但也不可否认，裁撤冗官、提高效率等措施，虽然在一定程度上缓解了财政危机，却也导致一些部门职权的被动扩大，从而使得一些官员的地位得到了提升。

尽管元丰改制对于官制的规范化取得了一定成果，但由于当时社会生产力水平的局限，制度改革并未能彻底解决所有问题，反而进一步推动了相权的强化，这显然不是宋神宗的初衷，但却是历史进程中的必然结果。