北宋时期，国家经济文化繁荣，科技进步飞速，政治也较为清明，体现出盛世风貌。然而，在对抗外敌时，表现却相当糟糕，特别是在与辽、西夏的战斗中屡遭失败。造成这一情况的原因无疑是多方面的，如果单纯从军队实力的角度分析，北宋难以抵抗辽和西夏的一个重要因素就是战马的匮乏和骑兵队伍的力量悬殊。

在冷兵器时代，骑兵部队具有显著优势，而战马的质量和数量直接决定了战争的胜负。哪一方拥有更多且更优秀的战马，哪一方就能在装备上占据优势，从而赢得最终的胜利。那么，作为泱泱大国的北宋，为什么会面临马匹不足的问题，以至于被周边的游牧小国欺压呢？

这里就涉及到北宋的监牧制度，以及这一制度失败的原因。北宋建朝之初，实行的正是这种监牧制度。所谓监牧制度，指的是由当时的统治者根据实际情况，选定适宜养马的地区，设立专门的牧监来养马，并且通过专门机构、制定相关法律和政策进行管理。这一制度是北宋马政建设的基础，无论是在行政机构的设置，还是在管理制度和法律建设方面，都对后来的马政建设产生了深远的影响。

马政和监牧直接关系到国家的军事力量和统治的稳定，因此北宋朝廷非常重视马政监牧的管理工作，设立了骇骥院，专门负责全国的马政监牧。除了政府官方养马外，民间购买的马和战争中掠获的马匹也在骇骥院的管理范围之内。因此，宋朝初期，骇骥院拥有很大的权力。

中央设有骇骥院，地方上也建立了完善的监牧管理体系。地方上设有群牧司，负责地方马政监牧的事务，包括地方马政机构的设置，马政机关官员的任免等。然而，随着时间的推移，问题逐渐暴露。神宗元年，群牧司由于官员稀少，未能有效巡查地方各州县，导致监管失效。因此，政府在河南、河北设立了监牧司，分别设置了监牧使和都监，直接由枢密院管理，不再隶属于群牧司。

为了进一步完善监牧制度，北宋政府还建立了孽生监，专门负责种马场的建设，目的是提高战马的繁育率和存活率，确保战马质量不断提高。在宋太祖时期，政府就已开始重视马政的基础设施建设，规定各州必须为养战马建设凉棚、打露井，这些措施大大改善了战马的生活条件。

为了保护牧场，北宋政府还规定河北沿边地区不得随意焚烧牧马草地，同时严格登记牧场和民田的边界，防止民田非法侵占牧场。真宗年间，政府派遣官员逐州逐县登记牧马草地的情况，并标明农田与牧场的界限。破坏牧场或伤害牧马者将受到严厉处罚。

虽然北宋政府在马政监牧方面作出了诸多努力，但天灾、瘟疫、技术局限等因素使得其措施效果有限。在那个时期，许多人仍然抱有迷信心理，将希望寄托在祭祀上。尽管如此，北宋统治者仍在尽力保障战马的良好生活环境。宋太祖时便要求各地战马场地必须设立凉棚、露井，而宋真宗则规定河北沿边地区不得焚烧牧马草地。

在历代宋代统治者的共同努力下，监牧制度逐步得到了法制化和制度化的进展，为北宋官营牧马业的发展奠定了坚实的基础。到宋真宗时期，宋朝已养有超过二十万匹马，饲养马匹的人员多达一万六千余人。尽管这一数字无法与唐朝的马政相提并论，但在宋朝的历史上，已经是马政的巅峰时期。

然而，尽管监牧制度在初期取得了不小的成就，它依然存在许多弊端。首先，产马的数量远不足以满足需求，马匹质量也没有达到理想标准。而北宋政府每年在马政上的财政开支庞大，最终发现监牧制度并未带来足够的回报，导致这项制度成效有限。

尤其是在宋代中后期，财政危机日益严重。为了加强中央集权，统治者采用了较低效的行政制度，通过科举考试和恩荫等方式任命大量官员，造成冗官问题。同时，为了应对北方游牧民族的威胁，北宋大幅扩充军队，也导致了冗兵的情况。随着宋真宗和宋仁宗时期大兴土木，国家财政压力加剧，到了宋神宗时期，财政已经严重赤字，入不敷出。

为了缓解财政困境，北宋统治者意识到监牧制度的高成本，因此从宋仁宗时期起，历任统治者对监牧制度逐渐产生了质疑，逐步不再重视这一制度的维持。到了熙宁五年，监牧制度几乎完全废除，养马工作在国防中的地位逐渐下滑。

虽然哲宗和徽宗一度尝试恢复监牧制度，但由于其成本过高，且财政压力未能得到有效缓解，最终依赖民间养马和西北地区的马市补充战马，导致监牧制度逐渐走向衰退。