文/木乔仕

编辑/木乔仕

前言

在一国的政治体系运行过程中，如何对决策机关和行政机关进行有效的监管，是一项重要的制度设计。

在不同的时代，在特殊的情况下，即使是同一个监督机关，其监督对象、监督方式、工作风格都会有细微的差异，

这种现象可以体现出一个时代的制度特征和政治面貌

。

本文从宋朝的御史衙门，是“

以纠索内外百官奸慝，正清朝廷纪律

”为主要职责的衙门衙门，在监督政务方面起着举足轻重的地位。

“六察”是御史的名称，早在唐朝就有了

，但是进入宋朝以后就失传了，直至宋神宗元丰三年（1080）重新推出了“六察制”，这一名称重新被纳入了监察京案件的制度之中。

从那以后，御史台又设立了

吏部、兵部、户部、刑部、礼部、工部

六部监察，六案分别有一部监察使。

在他们的带领下，检查自己管辖的在京官员的文件，并纠正他们在执行公务时出现的“稽迟违慢”之类的错误。

六察的推行，是中国古代监察体制历史上的一个重大转折

，它不但增加了一种新的监督职责，拓宽了对其监督机关和监督人员的方法，而且对后世的监督体制都产生了深远的影响。

针对上述问题，笔者首先将六察与另外一种重要的监察方式，

即言词监察相结合

，阐明六察在监察体制方面的特征；

其次，从元丰朝的历史背景出发，对六察制为什么会在皇帝和御史的关注下得以推行，以及六察制在实际操作中所具有的体制特色进行了论述。

一、六问制的监管机理：与言词监管的对比

虽然一直以来，学者们都认为御史台是一个主要的中央监督机关，但是在历史上，“监察”这个术语的特定含义却是十分广泛的。

许多在不同时期、不同情况下，表现出不同特点的功能，

都属于“监察”范畴

。

所以，在“监察”这一理念下，各职能之间的运行机理需要进一步加以区别和比较。

探讨六查制的产生原因，

还必须弄清六查制在监督体制上的显著特征

。

在北宋前期三个朝代，

由于御史的主要任务是审阅典籍、监管礼制

，所以这一阶段的“监察”主要局限于对各种礼制上的不当之举进行纠纠。

至天禧元年，真宗诏令设立专司言辞的御史，自此以后，其工作重点逐步转向谏谏，“监察”与言辞功能结合在一起，

这就是“言论监督”。

元丰三年实行六察法以后，六察与议政两种不同的“监察”工作于御史内阁中并行进行，

相互配合，相互促进。

所以，没有什么比与言词监督相比较，更能说明六察工作的监督体制特征。关于六察的运行方式，前人已经有过详细的讨论，而且大多已经意识到了六察和言官之间的不同之处，但是却没有对两者之间的不同之处进行过深入的讨论。

本文将从工作方式，信息来源，监督对象三个角度，对两种监督方式进行对比和分析，从而阐明六察制度在监督机理上的特征。

以舆论监察为主要手段，通过上书等手段，对朝臣进行弹劾，要求皇帝作出判决。

“谏”的另外一大职责——“言事”，从正式意义上来说，二者并没有明显的界线。不管采取何种方式，监督情报的获得是监督工作进行的前提。

虞云国认为，台谏的情报来源主要有：

传闻消息、公文函报、公事求索、台谏辞谢、考绩监司、巡察采访等。

在舆论监察的方式下，御史大人对事件进行“弹拨”，一方面利用官方消息，另一方面利用民间消息。

比如，御史大人在至和元年（1054年），在弹劾陈执中之时，就提到了陈执中家中一名奴隶的死讯。事情越闹越大，他以谏官范镇“胡乱陈奏，救下了一位大臣”的谣言，将其弹劾了一顿。

可见，在民间的消息来源中，消息更为丰富和多元化，不仅包含了对官吏政治状况的内部评价，

还包含了对其品德甚至“隐私隐昧”的揭露，只是其精确度很难保证

。

天禧元年，专职谏官和御史的圣旨中，明确了“圣旨不允，官曹涉私，措置不当，刑罚逾制，请示无节，冤屈未平”的事情，都可以上奏，这就给了他们一个很大的话题。

这就使得台谏在实践上有了更多的取舍：“以人还是以事”，“以何为标准”，“从何角度”切入，都要自己掌握。

通过这种方式，御史可以对官员的

能力、品德、政策理念

等各个方面进行质询，也可以通过言辞的方式对官员的行动进行批判。

在此背景下，台谏倾向于“抓大放小”，其重点在于对重大事件的监察，对重要机构的监察，对重要人物的监察；

二、熙丰六部制的产生与政治背景

六察工作的展开，与其所处的时代大背景等都有紧密的联系。

六察制的确立，与熙丰年间的政治生态有何关联？六察制是怎样形成的？

神宗君臣就“六察”一事的交涉，反映出熙丰年间，统治者对于“督抚”体系的要求有何变化？下面就是关于上述问题的讨论。

同样，两人的目的也略有不同。舒亶提出要加大京中诉讼的监察，其用意就是要加大御史对整个官场的监控。

如前面所说，宋朝的御史台，在一般情况下，并没有对官方的行政行为进行正式的审查，所以，

他期望着御史台能够拥有“监察”京诉讼的权利，而不是“监察”

。

而神宗的圣旨，更是着重于对“奉行违慢”之事的监察和纠正，显示了他对政府执法的重视。

李定复提出了一个建议，那就是将“在京批阅文书”的工作，作为御史大人日常工作的一部分，一方面是顺应了神宗的旨意，另一方面也是为了加强御史大人的实力。

因此，他提出了唐朝六察的“故事”，并以

《唐六典》

为基础进行了变革，其中心思想就是要突出六察司监察诉讼的合法性。

舒亶和李定以及神宗之间的相互影响，提醒着我们，

检视六察制与时局之间的联系

，可以从两个方面入手：

第一，为何现在京中的案卷材料，会变得如此紧迫？第二，这个任务为何要由六名监察使来完成？下面将就这两个问题分开来进行论述。

熙丰年间对京查案文书工作的要求：

熙丰年间，“京稽查文书”的出现，与“熙宁新政”的实施密不可分。

对于这个问题，我们可以从两个方面去认识：第一，“点检诉讼文书”，也就是由专门的人员去检查和核对诉讼文书，这一工作自王安石变法以来就显得尤为重要；

二是“在京官司”的点检，而不是当地衙门，

这与以前已有的“道”一级衙门负责点查地方州县案卷的体制相联系。

有研究表明，熙宁时期，中央机关为了方便制定和推行新法，逐渐加大行政权力，并为了缓解中央机关的工作负担，

“清理内阁事务”，

把部分不重要的事务分派出去。

其后果是，“中书省之事务已尽”，“公事公办之人甚多”，对中央诉讼的管理压力增加。

与此同时，各项新法律的大力实施，也使由中央向地方的行政诉讼增加了许多事情。新法律以“富国强兵”为宗旨，所增加的内容多与钱粮和武器有关，对财政和国防都具有重大影响。

因此，宫廷更加注重诉讼的能力和效率。

王安石曾经告诉神宗，“世间之事，并不难，难的是条条框框，细致入微。

”他强调，在发布了一道政令之后，一定要检查和监督官员的行为，这样才能起到应有的作用。

因而，在新法律实施的进程中，对各官员实施法律的程序进行

“精加考察

”，就成了朝廷在实施新法律时必须面临的一个重大问题。元丰六察术，就是众宗君臣们研究出来的结果。

为确保诉讼工作的高品质和高效率，案卷的勾考和审阅是一项关键工作。主簿官在本司中的职位较低，监察权力较小，且易于成为一种走过场

；

这种临时工的方式，已经无法满足长成律所的实际需要了。

为此，神宗君臣们便开始思索设立每日公文查核制度，以期能够在外在上更好地监察诉讼之执行，并使之成为一项例行之工作。

而从熙宁到元丰初期，相对于中央的行政机关，更多的关注的是为当地的诉讼案件而设立的案卷，以及为当地的行政核实。

这或许是因为相对于中央政府而言，地方当局更多的是直接承担税收征收、兵员武装等事宜，

因此，新法令的实施是否有效，很大程度上取决于当地当局的落实情况；再加上距离太过遥远，当地的官府受到了朝廷的直接控制

。

前面引述的王安石的话，就是指陕西路统领的回乡之举。熙宁时期，朝廷对案卷的勾考与核实，亦以地方性为主。例如，在熙宁十年，明宗诏命京东和河北各道的提举司“按序点检捕盗”，就有了这样的规定。

元丰元年，皇帝陛下诏诸路都作院，选差本路提点刑狱官员，由枢密院任命。除此之外，州府军队的常平、护卫等重大事项，也要经过道一级机关的审核。

可以看出，为了确保州县法律的实施，朝廷经常通过“点检”的形式来进行监察，而且多由监察使、提举等机构来任命。

从那以后，一直到元丰二年，历史上都没有出现过这样的记录，大概是因为这个制度并没有延续下去，所以就被搁置了下来。

“京中衙门，漫不省治”，

应该是说，京中没有任何对外文件核实的情况。

内务府的官员们早就注意到了这一点，只是蔡承禧尚未提议内务府参与此事。直至元丰二年，李定才申请将“在京诉讼文书”交由监察院负责。

结语

可见，监察使期望建立一套包括监察使在内，从中央到地方，涵盖大大小小诉讼的行政性审查制度。

但归根结底，这份文件的审核制度并没有达到他们想要的效果

。

参考文献

1.《宋会要辑稿》

2.《王安石变法与台谏》

3.《宋代台谏制度研究》

4.《宋神宗元丰之政的形成及展开》