汉武帝时期发明的刺史是一个特殊的官职，它的特殊就在于：可以以小官监察大官，而这种制度出现后，效果非常的好。

“夫秩卑而令之尊，官小而权之重，此大小相制，内外相维之意也。”

刺史的诞生

刺史最初的职责就是按制度上的六条诏书来办事，主要就是监察两千石长吏、强宗豪右以及诸侯。

六条的内容如下：

一条，强宗豪有，恃强凌弱、以众暴寡等；二条，二千石不奉诏书遵承典制，鱼肉百姓，聚敛为奸等；三条，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴等；四条，二千石选署不平，蔽贤宠顽等；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行贿赂等。

刺史为六百石，而太守为两千石，刺史的职责在汉初权力并不广，主要是为了监制二千石的官员，看他们是否有做出逾越之事，如果被查到这些犯了六条制度上的事，那么刺史就可以以小官治大官。

刺史职权的加强

刺史的设立使得监察和行政分离，但他们可以以卑临尊，效果显著，但随着监察固定成型，刺史慢慢有变成行政权力的趋势。西汉末年到东汉初，刺史两次改为州牧，然后有改为刺史，光武帝时期，刺史降秩六百石，恢复刺史的监察性质。

但在这样反复改变的过程后，刺史的职责反而变得越来越大，如：

监察范围扩大，先前只监察二千石的官员，但在权力加大后，二百石以上的官员都在刺史的监察范围之内。获得选举弹劾权力，最早的刺史是没有选荐官员权力的，后来就有了每年举荐一次茂才的机会。干预地方行政，后期的刺史逐渐越权行事，不断干预地方行政，这种行为其实也是皇帝睁一只眼闭一只眼。掌握兵权，兵权原来都由各郡掌控，但因为农名起义次数的增加，各地政府疲于应付，后来就由刺史带兵镇压。在日积月累后，刺史虽然只是检查官，但却有着行政权力，作为朝廷派出的官员，他们更有地方官化的趋势。

刺史职位的改变

东汉末年，农名起义不断，各郡守难以应付。后来宗室刘焉提议“刺史威轻，既不能禁，且所用非人”，他希望刺史改为牧伯，镇守各方。

刘焉的建议得到采纳，朝廷派刘焉为益州牧，此后州牧便凌驾于郡守之上，而刺史也消失在历史上，成为州牧这个称呼。

而州牧的权力更大，他们可以掌控地方行政权、财政权、兵权等，每个割据军阀也都以州牧自认，比如当时的袁绍、刘表、曹操等。