趣说宋朝十八帝之宋神宗：心比天高却抱憾而终的改革者

3.元丰改制

其二，“元丰新政”

熙宁四年三月初三，宋神宗曾在“上巳假”官员休息的时候，在资政殿召见中书门下省、枢密院“二府”大臣，商讨应对庆州驻军叛乱之事，宋神宗“深以用兵为忧”。宰相文彦博说：“朝廷施为，务合人心，以静重为先。凡事当兼采众论，不宜有所偏听。陛下即位以来，励精求治，而人情未安，盖更张之过也。祖宗以来法制，未必皆不可行，但有废坠不举之处耳。”宋神宗说：“三代圣王之法，固亦有弊，国家承平百年，安得不小有更张？”

那么，宋神宗所要“更张”的宋朝官制，有什么“弊”呢？

宋朝建立之初，基本沿袭了晚唐以来、五代时期的官制制度，但由于宋太祖亲身经历了五代十国皇权旁落造成的严重祸患，加之自身的皇位得来不正，完全是五代时期武将仗恃军力乱国篡位的作为，所以，宋初设官分职，最主要的想法是“防弊”，其中最主要的是防止武臣统兵作乱，“篡位夺权”，在立国之初，先是将禁军的统领机构由“殿前司”、“侍卫司”分化为“殿前司”、“侍卫马军司”、“侍卫步军司”，使三个“司”的统兵将领所领部队数量更少、相对均衡，各自独立、直接对皇帝负责，相互牵制，相对失去了举兵作乱的能力；对管理军队的政府部门，则在兵部之外设“枢密院”主管军政，有调兵权，但不负责军队的日常军事业务，且自宋太宗朝开始，枢密院长官“枢密使”几乎全由文官担任，武将对全国的军政很难染指，日常军事业务则由禁军“殿前司”、“侍卫马军司”、“侍卫步军司”主管，军事调动权、指挥权分离，兵部几乎成了军队的后勤部门，甚至可有可无；接着制定了“将兵分离”和军队“分戍”制度，部队每三年更换一次驻地，统兵将领却不随部队“转戍”，使得军队“将不识兵、兵不识将”，难以形成个人势力；从宋太宗朝开始，在军队作战中，更每每派出亲信甚至宦官出任“监军”，在部队中的地位与统兵武将相当，武将无权指挥监军，甚至对其非常忌惮。由于以上制度的设立，整个宋朝的精锐部队或称野战部队禁军，完全控制在皇帝手中。

而对于文官，从宋太祖开始，“防弊”之心也并不松懈。为防止宰相权力过大，“擅权乱政”，宋朝建立之后，将前代宰相单独辅佐皇帝之职权，一分为三，行政权归“中书门下省”，将原来由宰相统管的军权划归枢密院，财权划归国家最高财政机构“三司”，宰相的权力，只剩处理日常政务“一分”，同时，为强化限制宰相和各级官员的权力，在中央继前代沿设监察机构“御史台”，御史台官员由皇帝直接任命，只对皇帝负责，仅凭“风闻”即可弹劾宰相及其他官员，宰相及其以下官员受到御史台官员弹劾，则须按照“不成文的规矩”回家“待罪”，停职等候处理；宋朝建立的第三年即宋太祖建隆三年（963），帮助宋太祖建国的第一谋士赵普升任宰相，且为“独相”，但第二年即乾德二年，宋太祖就设置“参知政事”之职，为副宰相，“辅助宰相处理政务”，开宝六年（973），赵普专权日益严重，宋太祖下诏，参知政事与赵普交替执掌相印、上朝“领班”、奏事。

对于宰相之下的官员，则通过“官、职、差遣”分设，打乱了历朝“官有专职，职有专权”的规制，宋朝官制中的“官”，比如吏部尚书、兵部“职方司”长官“职方郎中”、副长官“职方员外郎”，非有特殊诏令，日常并不在本单位任宋朝称为“本官”的本职，只是用于表示官位、俸禄高低，故又称“寄禄官”，“职”，有“馆职”和“贴职”，“馆职”指官员在弘文（昭文）、集贤、史馆“三馆”或崇文院“秘阁”中所担任的职务，“贴职”指其他官员兼任“馆职”，“馆职”为皇帝近臣，地位“清要”，很多有“馆职”的官员日后都成为“宰执大臣”即中书门下省的宰相、参知政事或枢密院长官枢密使、副长官枢密副使，但无论一般官员还是担任“馆职”的官员，得不到“差遣”，就类似后世的职称，只是虚名，“差遣”本是唐末、五代以来“因事而设，事后即撤”的职事，称“使职差遣”，宋朝建立后则使之实化，固定为“职事官”，即官员担任的实际职务，如苏轼曾在宋仁宗嘉祐六年（1061）以“大理评事”之“官”任“签书凤翔府判官”之“差遣”，“大理评事”，是类似后世国家最高法院“大理寺”的“职事”，表明他的官阶，领取的俸禄是“大理评事”的标准，实际职务，却是凤翔府官员“判官”，又如包拯，曾于宋仁宗皇祐五年（1053）以“兵部员外郎”之“官”、“龙图阁直学士”之“阁职”任庐州知州之“差遣”，“兵部员外郎”表明他的官阶，领取的俸禄是“兵部员外郎”的标准，实际职务，却是庐州行政长官“知军州事”（简称“知州”）。

官、职、差遣分离制度，使得宋朝官员的任命没有了过往的“定式”，官员不能认定自己就是什么职务，有哪些权力，而是随时等候皇帝、朝廷的派遣，得到派遣才真正拥有权力，对皇帝、朝廷形成了惶恐、期盼心理，既要“忠”，又要“怕”，更在实际任职中失去对抗皇帝、朝廷的想法和能力。

然而，由于对官员层层设防，机构重复设置，宋朝立国越久，官员越多，“冗官”现象越为严重，为支付官员薪俸产生的“冗费”也越多，给国家财政造成了越来越严重的负担。

对于宋初官制的弊端，一些官员早就有所认识，并提出加以变革。宋真宗咸平四年（1001），翰林学士杨亿曾向宋真宗上书，建议革新官制，依据“周之六官”和《唐六典》废罢与“古制”不符的机构，实现官制的整齐划一；宋仁宗至和年（1055）十月，谏官刘敞等官员奉命“详定官制”，也曾提出“罢枢密院事归中书及尚书兵部”，“复三省之制”，但都未能施行。到宋神宗临朝，终于“慨然欲更张之”。

而宋神宗对宋初官制的“更张”，主要参照《唐六典》实施。那么，《唐六典》所载官制怎样、又有什么优点，以致宋神宗对其推崇有加，在“更张”官制中加以效法？

《唐六典》所载官制，称“三省六部制”，主要内容为：

中央政府设最高行政机构“中书省”、“门下省”、“尚书省”，即“三省”，三省长官长官称“宰相”。其中：

中书省，置长官“中书令”2人，正三品（唐代宗朝升正二品），副长官“中书侍郎”2人，正四品（唐代宗朝升正三品），为中书令之副，参议朝廷大政；“中书舍人”6人，正五品上，是中书省的骨干官员；“起居舍人”2人，从六品上，主要职责是记录皇帝言行，“通事舍人”16人，从六品上，掌“朝见引纳，殿廷通奏”；“主书”4人，从七品上，“主事”4人，从八品下；“右散骑常侍”2人，从三品，“右谏议大夫”4人，正五品上，掌“供奉讽谏，大事廷议，小则上封事”。

中书省的主要职责是“定旨出命”，根据皇帝的意旨草成“制敕诏命”。

门下省，置长官“侍中”2人，正三品（唐代宗朝升正二品），副长官“门下侍郎”2人，正四品（唐代宗朝升正三品）；左散骑常侍2人，从三品，掌“规讽过失，侍从顾问”，“左谏议大夫”4人，正五品上，掌“谏诤得失，侍从赞相”；“给事中”4人，正五品上，掌“侍左右，分判省事，监察弘文馆缮写雠校之事，凡百司奏抄，侍中审毕，则驳正违失”；“起居郎”2人，从六品上，掌“录天子法度，天子御正殿，则起居郎居左，舍人居右。若天子有诏命，起居郎俯陛以听，退而书之”，每季终了交给史官；“录事”4人，从七品上，“主事”4人，从八品下，“左补阙”6人，从七品上，“左拾遗”6人，从八品上，“典仪”2人，从九品下，“符宝郎”4人，从六品上，掌“天子八宝及国家之符节，大朝会，则奉宝进于御座，天子行幸，则奉宝随从”。

门下省的主要职责是“封驳审议”中书省起草的“制敕诏命”，如有不认同之处，可以退回中书省，要其重新拟议。

尚书省，置长官“尚书令”1人，正二品，掌典领百官，但因为唐太宗即位前曾任其职，故唐代例不复置，以副长官“尚书左右仆射”为本省实际长官；“左丞”1人，正四品上，右丞1人，正四品下，主持省内日常事务；“左右司郎中”各1人，从五品上，“员外郎”各1人，从六品上，为丞的助手，分判本省六部诸司事务。

尚书省的主要职责是统管“六部二十四司”，执行经中书省起草、门下省审定、皇帝批准的“制敕诏命”，处理全国军政、财文、兵刑、钱谷等一应行政事务。

“六部”分别为：

吏部，置长官“吏部尚书”，正三品，副长官“吏部侍郎”，正四品上，掌“文选、勋封、考课之政”，下统吏部、司封、司勋、考功等四司。唐代官员的选授制度为：三品以上由皇帝亲自选授，五品以上由宰相提名呈报皇帝御批，吏部听制授官；六品以下由吏部根据其身材、资历、才能、功劳、德行、言辞、书判诸方面的优劣予以“注批”，报请门下省审复后授职。四司官员中的“吏部郎中”掌文官阶品，朝集、禄赐、给假告身、假使，其中有一人专掌选补“流外官”，有“员外郎”2人，一人判南曹，均为尚书、侍郎之副贰，“司封郎中”掌封命、朝会、赐予之级，“司勋郎中”掌官吏勋级，“考功郎中”掌文武百官功过、善恶之考法及其行状，若官员死亡后史官要为其立传，太常要议谥，或要铭于碑，则会同百官议其宜记述的事迹上报，然后“考功郎中”通报其家属，唐玄宗开元二十四年（736）以前，由“考功员外郎”主持科举考试。

户部，置长官“户部尚书”，正三品，副长官“户部侍郎”，正四品下，掌天下财政、民政，包括土地、人民、婚姻、钱谷、贡赋等，所属有户部、度支、金部、仓部等四司，其中“户部郎中”、“员外郎”掌户口、土地、赋役、贡献、蠲免、优复、婚姻、继嗣之事，“度支郎中”、“员外郎”掌天下租赋、物产丰约之宜、水陆道涂之利，岁计所出而支调之，与中书门下省议定上奏，“金部郎中”、“员外郎”掌天下库藏出纳、权衡度量之数，管理两京市、宫市等交易之事，并供给宫人、王妃、官员奴婢衣服，“仓部郎中”、“员外郎”掌天下库储、出纳租税、禄粮、食禀之事。

礼部，置长官“礼部尚书”，正三品，副长官“礼部侍郎”，正四品下，掌礼仪、祭享、贡举之政，所属有礼部、祠部、膳部、主客四司，其中“礼部郎中”、“员外郎”掌礼乐、学校、衣冠、符印、表疏、图书、册命、祥瑞、铺设及百官、宫人丧葬赠赙之数，“祠部郎中”、“员外郎”掌祠祀、享祭、天文、漏刻、国忌、庙讳、卜筮、医药、僧尼之事，“膳部郎中”、“员外郎”掌陵庙之牲豆酒膳，“主客郎中”、“员外郎”掌诸蕃朝谨之事。开元二十四年，唐玄宗下诏礼部侍郎主持科举考试。

兵部，置长官“兵部尚书”，正三品，副长官“兵部侍郎”，正四品下，掌六品以下武官选授、考课、主持武举以及军令、军籍和中央一级的军训，但并不直接带兵，所属有兵部、职方、驾部、库部等四司，其中“兵部郎中”一人判帐及武官阶品、卫府众寡、校考、给告身诸事，一人判簿籍及军戎调遣之名数，“员外郎”一人掌贡举、杂请，一人判南曹，岁选解状，“职方郎中”、“员外郎”掌地图、城隍、镇戎，烽候、防人道路之远近及四夷归化之事，“驾部郎中”、“员外郎”掌舆辇、车乘、传驿、厩牧马牛杂畜之籍，“库部郎中”、“员外郎”掌兵器、卤簿仪仗。

刑部，置长官“刑部尚书”，正三品，副长官“刑部侍郎”，正四品下，掌律令、刑法、徒隶并平议国家之禁令，其属有刑部、都官、比部、司门等四司，其中“刑部郎中”、“员外郎”掌律法，按覆大理寺及天下上奏诸案件，凡审理大案件，可用尚书侍郎之名义与御史中丞、大理卿组成“三司”，共同参议，国家发布“大赦令”，可代表刑部召集囚徒宣布赦免名单，“都官郎中”、“员外郎”掌俘虏、奴隶簿录，给以衣粮医药，并审理其诉讼事件，“比部郎中”、“员外郎掌”通会内外赋敛、经费、俸禄、勋赐缺乏物资，以及军用物资、器械等事，“司门郎中”、“员外郎”掌门禁关卡出入登记以及各地上缴失物的处理。

工部，置长官“工部尚书”，正三品，副长官“工部侍郎”，正四品下，掌土木水利工程和农、林、牧(军马除外)、渔业之政，以及诸司官署办公所需纸笔墨之事，所属有工部、屯田、虞部、水部等四司，其中“工部郎中”、“员外郎”掌城池之工役程式，“屯田郎中”、“员外郎”掌天下屯田及在京文武官员之职田、诸司官署公田的配给，“虞部郎中”、“员外郎”掌苑囿、山泽草木以及百官蕃客菜蔬薪炭的供给和畋猎之事，“水部郎中”、“员外郎”掌河流过渡、船舻、沟渠桥梁、堤堰、沟洫修缮沟通以及渔捕、漕运诸事。

唐代三省六部制的主要特点是分散了丞相及中央机构的权力，把相权“一分为三”，既有分工，又有合作，互相牵制和监督，提高了决策正确性和行政效率；将尚书省权分六部，既限制了地方割据势力的产生和发展，又推动部门牵制与机构运转，加强了皇权与中央集权、削弱了相；扩大了议政人员的名额，收到了集思广益的效果；各部职责分工明确，有利于皇帝的集权与政令的贯彻执行。

《唐六典》所载官制，与宋初官制相比有明显优点和长处。官有定额，事有专责，事办费省，这大概是宋神宗最推崇、也最想效法的精髓吧！