在讨论道是否算作一级行政区划时，我们通常指的是民事行政道台，也就是巡抚道。回溯清初，道这一行政区划的起源，与巡抚有着颇多相似之处。最初，巡抚和道员的角色都是由上级派遣的官员担任，之后，道员逐渐演变成具有实质权力的官员，这一变化使得道最终成为介于省和府之间的行政区划。清代的地方行政体系中，总督与巡抚位居高位，封疆大吏、权重势大，是地方实权的象征；而州县的官员则更贴近百姓，虽然他们的品级较低，却承载着更为实际的责任和重要性。总的来说，这两类官员是国家管理地方事务的两大支柱，权责划分清晰，且历史上并未发生过太多变化。其他官职，如尚书、布政使、知府等，尽管地位不如前两类官员，但其职能划分依然十分明确。在清代的行政体系中，除省与府之外，还存在一个独特的道，而道的长官则被称为道台，属于正四品官员，地位高于知府，但低于布政使和按察使。因此，清代的道，是否能视为一级行政区划？道台作为一种官职，又是什么样的存在呢？让我们进一步探讨。

清代的道大致可分为三类。首先是专业道，这些道负责执行省政府特殊职能，比如粮储道、河务道、盐务道等。它们实际上是省政府的分支机构，专责管理某一领域的事务。例如，粮储道的职责之一是征收粮食或银折粮作为赋税，尤其是在粮食产量较为富裕的省份设有此职务。江苏省设有两个粮储道，山东、浙江、湖北、湖南、广东等省设有一个。值得一提的是，晚清时期，山东的粮道已被取消，而福建则新设了粮道。盐务道的设立范围较为狭窄，全国仅有九个，而某些省份还设有盐运使，诸如直隶的长芦盐运使，地位为从三品。至于河务道，全国仅有两个，分别为直隶的永定河道和山东的运河道。

第二类是具有特殊职能的行政道台，包括茶马道、水利道、驿传道、提学道、兵备道，以及晚清时期设立的海关道等。这些道通常由巡道兼任，许多巡道同时担任兵备道职务。这是因为清朝设立道的初衷，除了民事职能（如监督地方事务、考核下级官员）之外，还兼有一定的军事职能，负责镇压地方的叛乱及压制亲明势力。值得注意的是，虽然这些道大多由巡道担任，但天津海关道则拥有独立的衙门，成为特殊的一类。

第三类是最为常见、也最具代表性的，即分守道与分巡道，也称为民事行政道台。由省布政使（藩司）派遣的为守道，而按察使（臬司）派遣的则称为巡道。到了晚清时期，守道与巡道之间的职能差异已趋于模糊，事实上，它们几乎承担着相同的职责。然而，在1899年《大清会典》发布时，仍沿用了这一区分，那时全国共有20个守道与72个巡道，除此之外，还有一个特别的天津海关道，既不属于守道，也不属于巡道。

讨论道是否构成一级行政区划时，实际上我们是在讨论这些民事行政道台，也即巡守道。回顾清初道的起源，其与巡抚的设立存在很多相似之处。最初，道员与巡抚一样，都是由上级任命的官员。随着时间的推移，道员逐渐获得实权，这使得道成为省以下、府以上的一个重要行政区划。道员这一职务最早可以追溯到明代，当时布政使派遣分守道，按察使派遣分巡道。起初，这些道长官的头衔包括参政、参议、副使等，但在乾隆十八年（1753年），这一系列头衔被取消，改为分守道或分巡道，并明确规定道员为实职官员。从那时起，道成为了省和府之间的一个实质性的行政区划。然而，某些地区的道与府之间，职能有所重叠。例如，江苏省的江宁道台（驻南京）和徐州道台（驻宿迁）各自辖有知府，江宁道台下辖江宁知府，徐州道台下辖徐州知府，这些知府各自管理着若干知县。从这些例子可以看出，道台的主要职责是监督下属官员的表现，而并非直接管理地方民政事务。因此，道台有时也被称作监司或观察。 在清代，上海道台被视为最具权势的道台之一，也被称为苏松太道。特别是在19世纪后期，上海道台的职权几乎遍及东南地区，成为直省督抚以下最为重要的地方官职。