城市的产生与发展，自然而然地伴随着对行政管理和建制的需求。这就要求设立专门负责城市治理的机构，以保障城市运作的效率和秩序。 从历史角度来看，城乡合治逐渐演变为城乡分治，这是全球政治制度发展中的普遍规律。这一变化反映了城市化进程中，城市和乡村在行政管理上的不同需求越来越明显。

在中国，城市行政区的起源可以追溯到北京政府时期，当时城市行政区还处于萌芽阶段。到了南京国民政府时期，这些行政区得到了初步发展，标志着中国在城市管理上迈出了关键一步。 民国十七年（1928年）5月，南京国民政府召开第139次会议，讨论了由国民政府法制局起草的《市组织法》。紧接着，同年6月20日，第145次会议上，这部法律获得正式通过。最终，7月3日，《市组织法》由国民政府正式公布，成为具有法律效力的文件。

《市组织法》是一部全面规范城市组织结构的法律，由七个章节、四十二条条款组成，为城市行政管理提供了明确的法律依据。第一条明确规定市政府隶属于省政府，不归县级政府管辖，从而确立了市政府的独立地位。第二条则规定，设市条件需人口达到或超过20万，并经省政府申请及国民政府许可，确保城市设立有明确人口门槛。 民国十九年（1930年）5月，国民政府废止旧《市组织法》，并制定发布新《市组织法》，以全面规范城市组织与管理。新法内容详尽，共15章、145条条款，对城市各方面的行政管理作出明确规定。第三条对省辖市设立条件进行具体规范：人口达到30万，或人口20万以上且地方税收占总收入一半以上，即可设市并直接隶省。新标准提高，引发部分省市政府不满，部分城市需设立市政筹备处或市政委员会过渡，等待未来条件成熟再正式设市。

江苏省民国时期的城市设立与废止也体现了这一趋势。清代时，吴县、长洲县、元和县共同构成苏州府核心区域，并涵盖太湖厅与靖湖厅。进入民国元年（1912年）1月，长洲县、元和县并入吴县；4月，太湖厅与靖湖厅也并入吴县。民国十六年（1927年），江苏省从吴县城区析出部分区域，设立苏州市政筹备处，为苏州市成立奠定基础。民国十七年（1928年）11月，苏州市正式成立，并于12月13日任命首任市长。然而，民国十九年（1930年）4月23日，行政院以与立法院原则草案不符为由，将苏州市裁撤，并重新并入吴县。 无锡市的设立与调整情况类似。清代，无锡县与金匮县同城而治，民国元年（1912年）1月，金匮县并入无锡县。民国十六年（1928年），江苏省从无锡县城区析出部分区域，设立无锡市并成立市政府管理。民国十八年（1930年），无锡市政府改为市政筹备处，但在民国十九年（1931年）4月被撤销。

连云市位于江苏北部，地理位置优越，是陇海铁路终点站，水陆交通便利，人口随铁路通车而增长。民国十一年（1922年），政府在此设立海州商埠筹备处，推动经济发展。民国二十四年（1935年）2月，江苏省政府提议从灌云县析出墟沟老窑一带，设立市级行政单位。虽然内政部初期对人口和税收标准有所顾虑，但认可其战略重要性，最终批准筹备。1935年8月1日，连云市市政筹备处成立，12月行政院正式批准设立连云市，并以连岛、云台山首字命名，治所设在连云港，为城市发展奠定基础。 徐州市的设立则源于民国三十四年（1945年）10月的行政决策，从铜山县析出城厢区域，设立徐州市，治所设在徐州城。民国三十六年（1947年）6月3日，行政院公布《徐州市政府组织规程》，为徐州市行政管理和组织架构提供明确指导和规范。