“我们的祖国是花园，花园的花朵真鲜艳……”相信大多数人对这首新疆儿歌并不陌生，充满异域风情的独特新疆文明发源于广袤的新疆大地。作为中国陆地面积最大的省区，新疆是敌国眼里不可多得的“肥肉”，对本国统治者来说管理起来也是小有难度。而自晚清政府起，对新疆的管理变得风生水起，那么晚清政府是如何制定出合理可行的管理新疆政策呢？答案的关键就对新疆摒弃了军府制度、实行行省制度，本文借此二种制度的转变，侧重于分析晚清政府对新疆采取的管理政策。

1.军府制度，即将军府辖区的管理体制。

军府制度由乾隆皇帝始创，目的是加强对地方的统治。而行省体制较军府体制相比则由来已久，一开始并没有对新疆启用行省制度，晚清政府满足于早期军府制度带来的管理成果，而没有在短时间内继续加强管理。但后来晚清政府有了为新疆设省的想法，是基于原有军府制度管理弊端难以遏制。军府制度虽然具有多种好处，既能联系高级长官巩固统治，又能抵御外来侵略、促进社会秩序稳定。但镜子总有两面，军府制度的优点与缺点并存。

在管守新的《清代新疆军府制度研究》中便有体现。“清朝政府在新疆实行军府制度的弊端，在其设置不久发生的乌什事变中。就已经体现出来了。嘉道以降，清朝国势日衰，外患愈演愈烈。和卓后裔张格尔的不断入扰，新疆南部民变的不断发生，使新疆军府制度的弊病暴露无疑。”

2.行省体制历久弥新，有其无可比拟的优越性。

和前朝的宗法制度相比，二者同为巩固统治，而行省体制赢在“冷血”。行省体制不像宗法制度那样以血缘来作为区别亲疏的依据，它侧重于因地制宜，每个地区的实际情况大都不尽相同，因此中央所设立的每个省的目的与所起的作用也不一。例如社会安定的地区，中央会更倾向于让人民扩大生产，鼓励人民致富，进而带动经济发展；而社会动荡不安的地区，中央则会以保住这一地区的领土主权为目的，加强对该地的军事防范，增强武装力量。

行省体制之下，中央权力强大但不会导致专制，因此保留了中央扩充权力的范围并能够增强国力，而不会导致专制之下的反叛。这种不考虑血缘亲疏的体制看似不近人情，但是能够最大限度地体现制度的公正。人人都知血浓于水，这份剪不断理还乱的关系放在人际交往上是有利的，而放于整个国家的治理上是弊大于利的。

因此随着历史的发展，宗法制的血缘亲近决定亲疏的原则非但没能够将亲属关系的优点发挥到最大化，反而使假借亲属关系、实则为个人私欲膨胀的混乱制造了温床，更经不起历史进程车轮的碾压，最终逐渐退出了时代的舞台。据《元史》所说，行省官掌“方面之权”，充“方面之寄”。这“分镇方面”和“方面之权”，对地方及行省官员理解自己代表中央的使命有着重要作用。

前朝的礼乐制度、宗法制度等或因为权职不明确，或因为世代传承时未考虑传承者能力等种种原因，即使作为管理制度的前辈，也还是不如行省体制的这位后生走得更加长远。

1.新疆的安危一直是晚清政府的一块心病。

实际上，在清朝建朝初始，新疆都处于动乱之中。反叛分子在新疆边境地区骚动不断，时常会传来敌情的是新疆地区，实现全国统一大业的致胜一关也在于它。从雍正皇帝收复控制住新疆东部，再到乾隆皇帝完美收官，将新疆一举收回，这其中清政府付出了不少的时间与精力。

2.新疆与晚清政府共存亡。

不可否认的是，新疆自古以来就是中国的领土，而随着鸦片战争的爆发，中国近代社会的大门被迫打开，新疆的安全再次受到了挑战。外部侵略势力趁着晚清政府为处理国内的矛盾焦头烂额的空子，对新疆边境地区伸出魔爪。清政府怀着内忧，又不得不转入对外患的打击。所以往往是新疆保住了，晚清政府就能松口气，新疆的存亡紧紧联系着祖国。

3. 随着新疆被侵占，晚清政府的统治岌岌可危。

此后，沙俄对中国边境、尤其是对广大新疆地区展开了侵略。由于新疆偏离中原，所以即便晚清政府派兵支援，也是远水解不了近渴，不能及时遏制侵略。经过艰苦卓绝的收复，中俄双方签订了《中俄伊犁条约》，协议推动了新疆失地的收复。但在条约签订的十一年之后，又发生了沙俄侵占帕米尔事件，中国两万多平方公里的领土被侵占，晚清政府统治下的新疆又陷入了残缺当中。

一开始对新疆的管辖还处在军府制度这样的初级管理当中，即便是后来清政府打算要建省，政府里的大臣们也是众口纷纭、争论不已。为新疆设立省看似是百利而无一害大好事，为什么还会有大臣提出质疑呢？原因无二，原本管理新疆的军府制度也有优越性。

1.对新疆采取军府制的管理政策并非偶然。

乾隆年间，新疆发生了大动乱。清军刚平定准噶尔，把大小和卓两兄弟从监禁中放出，这两兄弟野心不改，又绕了个圈子回去制造动乱。

两兄弟一路掀起反叛的旗帜，用武力夺去了新疆部分城镇。当时清朝统一大业成功在即，眼看着准噶尔平定之后全国取得统一，偏偏遇上这最后一道坎。清军一鼓作气，派出大批兵马前去收复失地。功夫不负有心人，大小和卓落荒而逃，最终在境外受到清军的制裁。借着这股胜利的风气，清政府为了管理幅员辽阔的新疆设立伊犁将军，并在伊犁、塔城等地分设了参赞大臣。伊犁将军相当于军府制度之下管理新疆的最高级长官，向上承接的是中央，向下监管的是新疆各部大臣。新疆在军府制度的管理之下，百姓的生活逐渐有了起色。

俗话说，人心齐，泰山移。有了军府制度，新疆的人民更准确的认识到自己是清朝的子民，心也应该向着中央。无论是战后的重建，还是人民的再生产，都在军府制度的管理中顺利的完成了。不仅使民心一致、领土主权稳固，军府制度还发挥了促进经济发展的连锁作用。表面上军府制度是晚清政府用来巩固国防的统治工具，实际上还让新疆当地的经济恢复与发展，为中原带来新奇而又稀有的新疆物产，促进了民族之间的物产相互往来，更使民族文化交相融合、巩固统一。

其重点放在军事上，而放松了对同样重要的生产经济的管理。不可忽视的是，经济基础决定上层建筑，只重军事而不重视经济的管理方式很容易积祸。赋税是晚清政府财政收入的重要来源，而军府制度甚至将赋税都放任，交给新疆少数民族的高级统领来管理。

人们很难对金钱说“不”，于是，以往表面上兢兢业业的少数民族统领在受到金银财宝的诱惑之后，欲望开始膨胀，很容易就将新疆人们的赋税收为己有。而他们这一中饱私囊，就使得伊犁将军难以向晚清中央政府交代。明知自己没有私吞赋税收入，非但没有更好地发展新疆的生产，反而养了一批好吃懒做的蛀虫，还要受到中央的批评，伊犁将军也十分难办。即便是将实情向中央交代，对少数民族统领的权力加以限制，也难逃新疆地方少数民族统领仗势欺人。新疆人民长期被地方势力欺压与剥削，民愤也与日俱增。这一次，新疆管理陷入内部矛盾当中，亟待新的管理政策给予希望。

背负着压力的晚清政府不得不改变当前的政策。军府制度虽好，但长期不可行。他们大胆尝试为新疆设省。行省制度一经推行，反响甚好。它使得全新疆在管理上与全国统一起来，具有更加深远的历史意义。

清朝对新疆管理达到前所未有的巅峰。在经营规模上，晚清政府设立省管理了整个新疆地区；从管理范围上，对新疆的管理由松散趋向严密，从只重军事逐步转为多举并重。无论是规模还是范围，都远远超过以往历朝历代。新疆的军事力量和经济生产得到飞快发展与质的提高，并在一些领域取得了重大成就。

参考文献：

[1] 《清代新疆军府制度研究》，管守新，新疆大学出版社，2002年

[2] 《元史》，宋濂，中华书局，1976年4月1日