编者按

《四川舆地史话》专栏先后对今四川地区秦汉时期的“道”、唐代的“道”、宋代的“路”、元明清与民国初期的“道”进行探讨。本期，与大家交流民国时期四川地区特殊县级政区——“设治局”。

汉语中的“局”并非是外来词，在中国历史上早已出现。对于今人而言，“局”往往出现于各类机构名称中，如“税务局”等。与之相似，历史时期的“局”往往也作为官署的名称，比如北齐时期的门下省统有“尚食局”“尚药局”等六局，明代内廷的“浣衣局”等机构。 但在民国时期，“局”却在“设治局”“管理局”这两类特殊的政区中作为县级政区通名而存在。相较而言，管理局设置较少，且只有北碚管理局具有政区的性质，而“设治局”设置的范围广泛、数量众多、持续较久，因此研究“设治局”，更可一窥民国时期设置特殊政区的考量。

我国是统一的多民族国家，在王朝统治的边缘地带，居住着许多少数民族。为了维护稳定，历代统治者往往通过设立特殊政区达到扶绥地方的目的，例如秦汉的“道”、唐代的“羁縻州县”等制度。民国时期在整个四川地区 （本文所指的四川，大致包含今四川和重庆两个省级政区，下同）前后正式设立过12个设治局，占设治局设立总数的8.28%，尽管总量不大，但四川地区横跨我国第一、二阶梯，环绕着成都平原山高谷深、路险流急，民族构成复杂，故厘清民国时期四川地区的“设治局”，对于探究“设治局”设立的目的，意义较为重要。

图1 四川地形图

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“设治局”的诞生

提到“设治局”，首先需要回溯“设治局”的诞生本末。设治局萌芽于清末光绪时期，当时东三省等边远地区，在拟设新的州县时，多由设治委员前往划界，进而招徕移民屯垦。目前所见的 最早的设治局，出现于光绪三十四年（1908）在黑龙江设置的吉拉林设治局，管辖今天内蒙古额尔古纳的部分地区。

1911年-1912年，民主革命涤荡中华大地，在扫除古老帝制的同时，也开始了构建现代民族国家的尝试，完成从传统弹压向现代治理的转变，以维护统一，成为民国亟需解决的地方治理难题。北京政府借用清末的“设治局”， 将其“成为与县并列但地位略低的地方行政机构，长官称设治员，经费按县缺减半预算”，变为置县的前奏，正式推行设治局制度。这一时期，设治局主要出现在少数民族地区或边远新开发尚未设置县的所谓蛮荒之地。按傅林祥、郑宝恒在《中国行政区划通史·中华民国卷》中的统计，北京政府时期（1912-1928）设有设治局47个，其中黑龙江26个，新疆6个，绥远、察哈尔各4个，吉林、辽宁各2个，共计44个，可见此时的设治局主要集中于西北、东北地区。

南京国民政府成立后，废除“道”，实行省、县两级政区制度，进一步突出了县在政区体系中的基础作用。 民国二十年（1931），国民政府颁布《设治局组织条例》，继续在各地未设县的地方建立设治局，并将之前在边远地区设立的其他名目的县级政区统一改为设治局。至民国二十四年（1935）抗战爆发前夕，全国共有29个设治局。抗战期间，由于政治中心向西迁移，西北的陕、甘、宁、青、新、绥以及西南的川、康、云、贵等地区，设治局增多。抗战胜利后，地处东南沿海的江苏嵊泗列岛，为巩固海防，也设立了设治局。至1948年，全国共有设治局39个。

设治局制度贯穿于整个民国时期。共计19个省设置过145个设治局，目的在于“通过在尚不具备设县条件的少数民族地区或边远地区先行设立过渡性县级政府，作为设县的筹备机构，为正式设立县治创立条件，并最终在条件成熟时建立县治，从而统一全国县级地方行政体制，加强中央对地方的控制”。

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民国四川地区“设治局”的建立

如上所述，民国时期设立设治局在于推进开发以维护统一。在四川地区也同样如此。 民国时期，四川有设治局12个，分别是披砂、金汤、宁东、沐川、武隆、旺苍、沐爱、平昌、泰宁、德昌、普格、泸宁。其中，除披砂局设立于1928年外，其余11个局均设立于1930年之后。（以下XX设治局均简称XX局）。

四川地区的第一个设治局是出现于民国十七年（1928）的披砂局（治所在凉山州宁南县境内）。当时，民国政府析会理县的披砂土千户置披砂设治局。之后，又于民国二十一年（1932）、二十七年（1938）分别设置 金汤(治所在甘孜州康定市境内）、宁东（治所在凉山州喜德县境内）两个设治局。整个1930年代，四川地区的设治局数量仅有3个。

从1940年开始，国民政府在四川地区加大了设置设治局的力度，于1940年设立 沐川局、泰宁局（治所在甘孜州道孚县境内），1941年设立 武隆局、旺苍局，1943年设立 德昌局，1944年设立 沐爱局（治所在宜宾市筠连县境内），1946年设立 平昌、普格、泸宁（治所在凉山州冕宁县境内）三个设治局。

图2 民国时期四川地区设治局分布示意图

从时间段看，四川地区设立设治局的高潮出现于1940-1945年间，共计6个，占全部的一半，时间上也与抗战国民政府主导的政治中心西迁相吻合。 从地域范围看，泰宁、金汤、泸宁、宁东、德昌、普格、披砂7个局位于藏族、彝族等少数民族聚居地，旺苍和平昌位于同汉中、安康交界的秦巴山区，呈现出环绕成都平原的形态。这说明，此时在四川设立设治局，很大程度上是出于强化对边远地区的开发与治理，以进一步巩固后方，特别是拱卫陪都重庆安全的目的。

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从治所看“设治局”的类型

治所，指的是行政官员的驻地。邹逸麟曾将治所列为政区的四大构成要素之一。“设治局”作为民国在边远之地设置的政区，设立的目的又带有控制边地的含义，因此治所的选择就更为重要。加之四川地区设立“设治局”之地区，多位于高山峡谷密布的川西或秦巴山区，地理环境较为恶劣，交通也不方便，因此治所的选择对于中央政府有效控制“设治局”尤为重要。

四川地区设治局的治所大致可分为三类，一类由有一定规模的村落转化而来，比如宁东局、泸宁局。一类是清代的佐杂官驻地转化而来，比如武隆局、旺苍局、沐爱局、平昌局、德昌局。还有一类则是地方土司“改土归流”或是少数民族活动中心地的产物，比如沐川局、金汤局、披砂局、泰宁局、普格局。

图3 中国历史地图集-清时期四川省

首先是由有一定规模的村落转化而来。这些设治局在设立之前，所在地已经有一定的发展。其中需要特别指出泸宁局。泸宁局所在的雅砻江沿线，出产黄金，附近的洼里金山曾出产过十几公斤的自然金块。这一地区因矿而生，一度比较繁荣，加之处于进藏的必经之路，因此设立设治局，既有一定的人口基础，也可以加强对矿产物资的控制。

其次是由清代的佐杂官驻地转化而来。明清时期，形成了州县佐杂官（典史、县丞等）在县域内自有一定辖区以治理的现象，目的是为了“分防地面，弹压稽查”，辅佐知县治理，“以辅印官之不逮”。佐杂官所选择的驻地，往往也位于交通要冲或者是人烟稠密的地方。例如旺苍局所在的旺苍坝，就离清代广元县的百丈关巡检司约一公里，沐爱局所在的沐爱场则是清代高县所在的分县行署所在地。

再次是由地方土司“改土归流”或少数民族活动的中心地转化而来。这里特别指出的是金汤局。金汤设治局位于今天的康定市金汤镇，曾属木坪土司。但它与清代的打箭炉厅相距70-80公里，而打箭炉厅长期是清代最西的厅，充当了通过四川经略西藏的重要角色。民国十七年（1928），金汤地区还爆发过骚乱。因此，在此地设立设治局，可以进一步加强对打箭炉（即今康定市）的拱卫，确保中央政权对西藏的经略。

治所是政区存在的要素之一，是中央权力渗透入地方的节点。从此意义看，设治局的治所是民国通过设立设治局以推进边地开发、强化对地方控制的重要行政与地理节点。尽管设治局在40年代-50年代的历史进程中消失，但设治局构成了国家权力在整合基层政治权力中的重要推动性力量，特别是在多高山峡谷地形与少数民族聚居的川西地区，设治局代表国家行使管辖权，在形式上取代了之前的土司、寺院等群体，国家权威也藉此得以传播。这为稳定边疆、塑造统一的国家意识打下了基础。

尽管“设治局”是过渡产物，是在情况复杂的边地以循序渐进的方式建立基层国家政权的尝试。但透过“设治局”特别是四川地区“设治局”的变迁研究，仍能够加深我们对于边缘地带治理的思考，更深入地推进基于中国历史脉络的国家治理的研究。

作者丨杭州国家版本馆助理研究员 庄晨曦

编辑丨四川文旅频道