所谓“刺史”，顾名思义，是由中央政府派遣的监察使者，负责监督和检查地方的行政行为。汉武帝元封五年（公元前106年）首次设立刺史一职，赋予其对各州进行监察的职能，从此，刺史作为一种中央派遣监察地方政府的制度正式建立。此制度的产生，与汉武帝上台后当时的政治局势密切相关，也充分借鉴了前代治理经验，是汉武帝强化中央集权的重要举措。

从一般的行政管理理论来看，监察制度的出现与中央集权的加强有着紧密的联系。在战国时期，随着各国逐渐形成中央集权的体制，监察制度也开始萌芽。史料记载，早在战国时代，就有御史对地方县政进行监察的情况。《战国策·韩策三》中提到：“安邑的御史死后，后继者难以找到，便向安邑的县令公孙綦推荐新任御史。”这一记载表明，御史职能在当时已经承担了地方监督的作用。《韩非子·内储说上》则记载，县令卜皮为了避免御史的监督，派自己的家臣伪装成御史的宠爱对象，暗中探查御史的活动，这也揭示了当时已有御史进行县政监察的现象。严耕望的研究还表明，战国时期国君直接派遣御史对各县进行监察，虽然这种监察方式尚未形成正式制度，但可以说，战国时期已经有了地方监察的初步雏形。

到了秦朝，统一后的中国被划分为三十六个郡，每个郡设有郡守、尉和监御史等官职。根据《汉书·百官表》记载，秦朝的郡守负责治理郡内事务，而监御史则专门负责监督郡的行政运作。这一设立在继承了战国御史监督县政经验的基础上，进一步完善了郡级监察制度。监御史在组织上隶属于中央的御史大夫，并且承担着监督郡守及郡政府行政的责任。此外，部分史料也表明，秦代的监御史不仅负责监察，还参与了推荐郡官，并且在军事方面发挥作用。《史记·高祖本纪》记载了秦朝的监御史参与军事行动的例子，表明这一职务在战争时期具有一定的军权。

汉朝建立后，刘邦为巩固政权，在初期采取了郡国并行制。随着社会逐步稳定，中央政府逐渐意识到，最大的挑战来自于异姓王国的威胁。因此，在刚刚建立政权的初期，汉朝并没有设置专门的御史监察制度。但随着时间的推移，异姓诸侯王的威胁逐渐消除，中央集权逐步加强，汉惠帝便开始恢复对地方的监察制度。根据《汉旧仪》记载，惠帝三年，相国曾上奏要求派遣御史对三辅郡进行监察，提出了包括察辞诏、盗贼案件、铸伪钱、狱不公等在内的九项监察内容，这标志着汉朝的御史监察制度逐渐恢复。

《唐六典》对此详细解释，指出当时的御史监察人员每两年更换一次工作地点，以避免监察工作受干扰，并且每年十一月会返回京城报告工作。这些规定确保了监察制度的正常运行，尽管在实际操作中，部分监察御史和郡守勾结，出现了违法现象，导致监察功能的失效，中央政府难以全面控制地方。因此，汉朝统治者开始思考新的监察方式。

根据《通典》记载，文帝十三年（公元前167年），由于御史职能未能有效履行，出现了多起不依法行事的现象。为了加强中央集权，文帝决定由丞相史来负责监督地方刺史，并直接派遣刺史赴各州。根据《汉旧仪》，丞相史出刺并非常设职位，而是临时派遣。这一措施初期确实起到了一定作用，但由于丞相史与监察御史分别隶属于不同的机构，长期来看，权力分散、职责重叠、相互推诿等问题日益突出，导致这一制度并未能取得理想的效果。

因此，汉武帝继位后，为解决监察职能分散的问题，最终决定建立刺史制度，取代了丞相史出刺的临时性做法。虽然刺史制度在设立前经过了一系列的历史实践，包括战国御史监督县政、秦代的监御史制度及汉初丞相史出刺等方式，它们都为刺史制度的最终成型提供了宝贵的经验。

在汉高祖刘邦的统治下，为了巩固新兴政权，他采取了分封制，将宗室子弟封为王。然而，这一制度虽然短期内有效稳定了政权，但也埋下了诸侯王割据地方、威胁中央集权的隐患。特别是到文景时期，诸侯王的势力逐渐膨胀，并形成了分裂的离心力量。汉景帝时期，诸侯王因对权力的渴求而爆发了“七国之乱”，虽然最终叛乱被镇压，但仍反映出中央政权面临的严重问题。

汉武帝即位后，诸侯王的割据问题并未完全消除。尽管他采取了一系列的措施削弱诸侯国的权力，但诸侯王依然不时与中央发生冲突。特别是在元朔五年（公元前124年），淮南王刘安由于对中央的不满，决定起兵谋反。尽管事先做好了充分准备，最终在门客的告发下，刘安的叛乱计划暴露，导致他与其同谋的衡山王刘赐自杀，相关官员被惩处。

然而，诸侯王的问题不仅体现在政治上，也在经济和社会层面上表现出来。许多地方豪强地主借助其财富和政治背景，横行乡里，破坏地方秩序。这些豪强通过大规模兼并土地，严重影响了国家的税收和封建制度的稳定，给中央集权带来了极大挑战。

总体来看，汉武帝通过建立刺史制度，弥补了前期地方监察职能的空缺，加强了中央对地方的控制。然而，刺史制度的实施过程中，豪强地主的存在以及地方势力的抗拒，依然使得中央政府在执行监察职责时面临诸多困难。